Roberto Campos

Ex-ministro do Planejamento e ex-senador

O QUE EU NÃO DISSE NA DESPEDIDA

“A súmula da experiência parlamentar, pelo menos vista da minha óptica, é que chegamos ao Congresso com uma enorme esperança de fazer o bem e saímos satisfeito por não ter feito o mal. No meu caso, exerci mais uma função de inseminação de ideias e pregação. Nunca tive a paciência miúda necessária à articulação política, a conversa de bastidores. Mas eu acho que essa função de pregação, de preservação de racionalidade ideológica, de resistência à demagogia eleitoreira e ao oportunismo é importante. Outros têm mais vocação operatriz. Isto consome muito tempo, exige grande tolerância e quase que uma renúncia cultural, porque o sujeito fica sem tempo para a grande meditação. Eu preferi a linha da meditação e do apostolado. O saldo líquido foi positivo. Mas é muito grande a frustração. No meu caso, verifiquei que a minha capacidade de previsão e percepção é muito superior à capacidade de persuasão. Há políticos bem-sucedidos, que enquanto incapazes de prever e extremamente capazes de repetir erros, têm uma infinita capacidade de convencimento.

O triste é verificar que o cidadão pode fazer apostas erradas, repeti-las e ainda ter sucesso político. Mas, tendo vivido uma experiência longa no Executivo e uma igualmente ampla no Legislativo, posso afirmar que ambas são dolorosas porque são sempre, de alguma forma, frustrantes. Eu acho que a liderança numa economia moderna tem que ser principalmente do Executivo, porque ele não tem que dar respostas distributivistas imediatas. O Executivo, uma vez eleito, não tem que fazer o atendimento miúdo ao desejo dos eleitores e, portanto, pode ter uma preocupação produtivista muito mais forte do que a distributivista, que é inerente aos Parlamentos. A economia hoje exige legislações muito específicas e com padrões complexos, e os Parlamentos em geral não têm munição técnica suficiente para exercer iniciativas legislativas. Então eu acho que o dinamismo e a criatividade têm que vir principalmente do Executivo, ficando o Legislativo com a função de aperfeiçoamento, crítica, aprovação ou rejeição. Mas é difícil visualizar um Parlamento rico de iniciativas. Os Parlamentos tendem a ser em geral reativos. Esse grau de reatividade é que varia muito. No nosso caso, a reatividade é baixa. O nosso Congresso não é ativo e é apenas timidamente reativo. O Congresso americano, por exemplo, é bem mais reativo. Uma outra consideração é que o Executivo pensa nacionalmente, enquanto o Congresso pensa regionalmente.

Quando afirmam que o Legislativo é burro, eu discordo. Acho muito radical. O Congresso tem algumas ilhas de sensatez. O nível intelectual médio não é lá muito elevado. O que contribuiu bastante para a não elevação do nível intelectual em dissonância com o desenvolvimento econômico do país é a capital ter ido para Brasília. A localização do Congresso foi um sério desincentivo à melhoria de qualidade do Legislativo. Muita gente que poderia ingressar com prazer e prestar nobres serviços ao Legislativo se apavora com a ideia de se deslocar dos grandes centros para Brasília. E Brasília não tem as justificativas que em outros países levaram à construção de capitais artificiais. No caso americano, a explicação é simplesmente a enorme rivalidade entre Filadélfia e Nova York. Pode-se dizer que Washington é o desempate entre dois centros políticos. O mesmo ocorre com a Austrália, onde havia o problema entre Sydney e Melbourne. Na Turquia, o motivo era diferente: a capital estava a poucos quilômetros de um inimigo tradicional, a Grécia, e, portanto, era considerada militarmente vulnerável. No Brasil, onde nenhuma dessas condições prevalecia, Brasília foi realmente uma capital estritamente artificial. Mesmo a ideia de não ter uma capital na costa com receio de bombardeios marítimos era superada, pois Brasília foi construída numa época em que a guerra naval tinha se tornado obsoleta, num tempo em que as agressões já se davam por aviões e mísseis. Eu não cheguei a participar do movimento iniciado por Roberto Marinho para trazer a capital para o Rio de Janeiro. Aceitava intelectualmente a ideia, mas não a considerava factível, porque há um enorme investimento em estrutura física realizado em Brasília. Existem interesses políticos consolidados. O Norte e o Nordeste certamente preferem Brasília a qualquer outra solução. E não há em São Paulo qualquer entusiasmo em relação à volta da capital ao Rio.

O Congresso é uma casa de anacronismos e imperfeições. Os obstáculos regimentais são grandes e criaram barreiras ilógicas, notadamente no tocante às emendas constitucionais. Esses estranhos impeditivos acabaram resultando na Constituição de 1988, que teve uma construção esquisita. Na sua barganha inicial, havia um desequilíbrio político, que se iniciou em 1986, quando o PMDB, graças ao chamado “estelionato eleitoral”, ficou com a maioria absoluta no Congresso, tanto na Câmara quanto no Senado Federal, elegendo 22 governadores. Havia, portanto, absoluta predominância de um único partido, o PMDB. E o PMDB é um “partido omnibus”, com linhas conservadoras minoritárias, linhas centristas e linhas ativistas de esquerda. O segundo partido ficou sendo o PFL (atual DEM), que fez a sua cisão em relação ao PDS. Na montagem das chamadas comissões temáticas, que produ­ziam textos para ir à comissão de sistematização e depois ao plenário, se deu uma coisa interessante: o PMDB ficou com as relatorias e o PFL ficou com as presidências. Com isso conseguiu-se, aliás, ao nível das comissões temáticas, fazer textos relativamente conservadores. Na comissão de sistematização quem predominavam eram os relatores e não os presidentes. Então houve uma esquerdização ao nível da comissão de sistematização, ou seja, alguns textos econômicos relativamente conservadores produzidos nas comissões temáticas sofreram um expurgo, adquirindo um viés de esquerda.

Ocorreu uma intensa mobilização contra isso. Criou-se na época o Centrão e conseguiu-se um regimento defensivo para as minorias. O Centrão era uma minoria que se tornou episodicamente aguerrida. Isso consistia em criar obstáculos à manutenção do texto constitucional, porque o texto feito na comissão de sistematização teria que ir ao plenário. A ideia das oposições era dificultar a aprovação daquele texto no plenário. O que se fez então: conseguiu-se aprovar uma regra segundo a qual, apresentado um texto constitucional, sua manutenção exigiria três quintos de votos. Logicamente, deveria ser o contrário: três quintos de votos deveriam ser para rejeitar um texto. Mas isso interessava naquela ocasião ao pensamento conservador então minoritário. Foi assim que se conseguiram empate e revogação, no plenário, de certos dispositivos socializantes, intervencionistas, monopolistas, aprovados na comissão de sistematização. Isso fez com que a Constituição fosse menos socializante e um pouco menos intervencionista e dirigista do que seria. O curioso é que esse mesmo expediente, que serviu ao pensamento conservador, está funcionando ao contrário agora, quando a oposição de esquerda deseja dificultar emendas constitucionais fazendo com que a manutenção de cada texto impugnado exija dois quintos. É totalmente irracional. 

O Congresso transita também no fio da navalha de um certo hibridismo entre o parlamentarismo e o presidencialismo. São coisas da esquisitice da construção da Constituição de 1988. O texto original da Constituição tinha um viés parlamentarista. Quando chegou na comissão de sistematização se deu uma coisa curiosa: houve uma movimentação de esquerda para afirmar o dirigismo e o intervencionismo e uma movimentação governamental para reverter o viés parlamentarista. Então ficou uma Constituição híbrida, entre o parlamentarismo e o presidencialismo. Um exemplo desse hermafroditismo são as medidas provisórias, uma cópia da legislação italiana, que é concebível num regime parlamentar. Agora, foi uma ironia da sorte, porque havia grande aversão ao Decreto-Lei, que era associado à ditadura. Na Constituição de 1967 havia dois instrumentos interessantes: um era o instituto da Lei Delegada, que era uma lei genérica, estabelecendo princípios, dentro dos quais o Executivo podia agir sem a necessidade de votação específica de leis ordinárias. A Lei Delegada foi muito pouco explorada. Na Constituição de 1946 também havia o instituto da Lei Delegada, tanto assim que João Goulart tinha as famosas quatro Leis Delegadas, tais como o controle de preços e a criação de ministérios. Ela foi mantida na Constituição de 1967, mas não foi aplicada. O outro instituto interessante foi o Decreto-Lei, que tinha que ser votado em 60 dias; senão votado ou derrubado, ele passaria a vigorar. Considerava-se isso uma medida do tipo arbitrário, despótico e tal. Mas o Decreto-lei tinha limitações: primeiro, não entraria em vigor antes de 60 dias; depois atenuou-se ainda mais a coisa, com um prazo adicional de 30 dias, entre os quais a proposta seria posta em votação como prioridade e somente após a expiração do novo prazo tornava-se Lei. A segunda limitação é que somente se aplicava a três áreas específicas: Segurança Nacional, vencimentos e funcionalismo e finanças públicas.

Substituiu-se pela Medida Provisória, que entra em vigor imediatamente e que pode ser renovada quase indefinidamente. Ela acabou, portanto, sendo muito mais despótica, inclusive porque não tem limitação específica de área, basta ser urgente ou relevante, sabendo-se que são bastante abstratas as noções de urgência e relevância. Assim, a reação contra o suposto autoritarismo dos militares resultou num autoritarismo muito maior por parte dos governos civis, através das Medidas Provisórias. O fato é que tem que haver algum sistema de legislação emergencial. Os Estados Unidos têm os Executive Actions Emergency Powers, assim como a Inglaterra. A velocidade de decisões exigida numa economia moderna é muito grande, e evidentemente o Legislativo não pode acompanhar. Que deve haver um instrumento de decisão mais ágil do que o processo legislativo ordinário é fora de questão. Agora, qual deve ser esse processo? A vantagem do Decreto-Lei é que ele não entrava em vigor imediatamente, a desvantagem é que ele não podia ser modificado. A Medida Provisória tem a desvantagem de entrar em vigor imediatamente e, com o instituto de renovação, ficar indefinidamente. O Plano Real, por exemplo, viveu três anos à base de Medidas Provisórias. A vantagem é que pode ser modificada. Provavelmente o que se deve fazer é a fusão das duas coisas: uma medida que possa ser modificada e que tenha um tempo de carência para entrar em vigor. Isso porque você não pode também ficar eternamente à espera do Legislativo. O Código Civil está em discussão há 14 anos. As antigas reformas bancárias ficaram quatro anos no Congresso. O Parlamento tende a ser muito lento na ação, e o Executivo precisa cada vez mais de velocidade na execução.

No Brasil existe um certo entorpecimento da capacidade decisória. Talvez muito em parte devido à confusão que reina no sistema legal. Essa confusão deriva, entre outros motivos, de duas coisas: primeiramente, a abundância de Medidas Provisórias; em segundo, a indústria de liminares. O número de Medidas Provisórias é impressionante, mas em grande parte são mera renovações, justamente devido à ausência de votação pelo Congresso. De qualquer maneira isso criou um estoque enorme de instrumentos legislativos, o que significa despesa, sobrecarga dos tribunais e sobrecarga administrativa para o setor privado. Com relação à indústria de liminares, é novamente uma afirmação um pouco doentia de direitos por parte do Judiciário. Então o problema é duplo.

O sistema brasileiro curiosamente é inteiramente original, porque há dois sistemas clássicos: o de integração de Poderes que é o sistema parlamentar, no qual o Executivo é uma criatura do Legislativo e com ele imbricado, ou seja, os ministros são parte do Legislativo; e o sistema de origem montesquiana, que é o americano, de separação de Poderes. O nosso sistema é de mútua invasão de Poderes, porque o Executivo invade a esfera do Legislativo através das entidades paralegislativas. O Conselho Monetário, por exemplo, tem uma soma de poderes muito grande. Por outro lado, o Legislativo invade a seara do Executivo, arrogando-se funções que são meramente executivas. Por exemplo: concessões de rádio e televisão e vendas de terras indígenas. E há também o Judiciário tornando-se Legislativo. Um exemplo é o mandado de injunção, no qual, verificada a omissão do Legislativo em fazer uma lei, o Judiciário pode determinar a feitura da legislação. Um outro exemplo é a ação de inconstitucionalidade, através da qual o Judiciário pode revogar leis do Legislativo. Então é um sistema de invasão reversa e cruzada de Poderes. A correção é complexa e envolve uma reformulação completa, incluindo, obviamente, o Judiciário, que se considera intocável.

O Judiciário brasileiro é talvez o mais lento e o menos controlado dos Poderes. Para corrigir a atual semiparalisia do Judiciário, seria necessária uma grande simplificação processual. Nós temos uma orgia recursória. Há tanto recurso possível que adia indefinidamente uma decisão. Então a resolução dos conflitos, que é uma função essencial do Judiciário, num regime capitalista é extremamente prejudicada. Depois existe também a indisciplina hierárquica e decisória, porque várias decisões do Supremo Tribunal Federal não formam doutrina; há uma súmula do Supremo, mas a súmula não é vinculante. Então é possível se ter a repetição do mesmo caso diversas vezes ao nível de primeira e segunda instâncias. A correção seria o efeito vinculante. Deveria também se adotar em escala maciça procedimentos de arbitramentos, ou seja, tribunais arbitrais privados (o que está atualmente em plena vigência).

Eu acredito que a redução do prestígio do Legislativo, que é mais ou menos universal, é resultante do desenvolvimento dos meios de comunicação direta. Uma das funções do Congresso, que é a vocalização dos protestos, pode ser feita através dos meios de comunicação de massa. Quando a televisão for realmente interativa, o choque para o prestígio do Legislativo será ainda maior, porque haverá reações populares imediatas, independentemente da ação do Congresso. Existem basicamente quatro funções do Parlamento: vocalização de protesto; condensações de aspirações, na qual a mídia televisiva também concorre; servir de grande foro de debates populares e organizar o rodízio eleitoral, que é uma função específica dos partidos. Estas duas últimas ainda continuam importantes. As duas primeiras já são bastante reduzidas. E precisamos perguntar se no futuro, com a televisão interativa, não poderemos dispensar essas funções. Mas o desprestígio do Legislativo provém em parte de que ele é o Poder mais exposto à crítica, é o mais transparente. As ações do Executivo têm pouca transparência. As do Judiciário são ações praticamente secretas. O único Poder em que se tem um entrechoque diário entre situação e oposição é o Parlamento. Isso faz com que os seus defeitos sejam muito mais visíveis do que o dos outros Poderes.

O Congresso americano, que sempre foi um Parlamento bastante prestigioso, também foi motivo de piadas e esteve constantemente presente no anedotário nacional. Uma delas diz “que não há nada de errado com o Congresso americano, exceto o pessoal que está lá”.

Já um ex-presidente americano dizia: “Todos falam que o Congresso americano está cheio de idiotas, mas os idiotas representam uma grande parte, provavelmente a maioria da população, logo o Congresso deve estar muito bem representado”.

O pior e mais melancólico momento que passei no Parlamento foi a aprovação da Lei de Informática, quando eu me senti muito solitário e antevia o atraso de toda uma geração. O segundo pior momento foi a votação da ampliação do monopólio da Petrobras, que na sua forma original abrangia apenas prospecção e refino de petróleo. Na Constituição de 1988, o monopólio foi ampliado para transportes, insumos químicos e básicos. Sofri também a aprovação do monopólio de telecomunicações e o alargamento da área de monopólio. A discriminação contra a empresa estrangeira, fazendo a distinção entre empresa brasileira de capital nacional e empresa brasileira de capital estrangeiro, quando a definição tradicional, que vinha desde o código comercial do Império, era de que empresa brasileira era empresa constituída no país, que aqui tem sua sede e atua segundo as leis nacionais, foi também uma terrível derrota.

Com a Constituição de 1988 criou-se essa dupla categoria, que somente foi revogada recentemente através de emenda constitucional. Esses foram momentos de grande frustração. O corporativismo do Legislativo também foi um fato que pude constatar e que é lamentável. O Legislativo é mais corporativista do que o Executivo central e somente menos corporativista do que o Judiciário e, principalmente, do que as estatais. Aliás, as estatais são imbatíveis. Nós criamos uma nova classe, uma nomenklatura, que é a burguesia do Estado. Ela transformou as agências governamentais, as empresas estatais, em instrumentos destinados principalmente aos funcionários e muito menos ao Estado acionista. A média de 50 anos de dividendos da Vale do Rio Doce pagos ao Estado é 0,9%. Essas entidades nunca trabalharam para o acionista Tesouro Nacional, trabalharam sim para segurar o bem-estar dos funcionários, que são essa nova classe. O corporativismo do Legislativo também tem seus excessos, mas possui uma única atenuante: o legislador tem uma sanção eleitoral periódica, a que não está exposta a burguesia do Estado.

A função fiscalizadora é uma das funções naturais do Poder Legislativo. A dúvida é se o instrumento do Tribunal de Contas é o mais hábil para isso. Surge periodicamente a ideia da sua extinção, e eles já foram bastante modificados na Constituição de 1967. O Tribunal de Contas do passado somente cuidava do fato administrativo em duas fases: como feto e como cadáver. Ele tinha o instituto da licença prévia, quer dizer, que a verba orçamentária mesmo consignada no orçamento só podia começar a ser gasta com o registro prévio no Tribunal de Contas. Essa era a fase do feto, o fato administrativo no útero. Isso resultava num atraso no Executivo, um engarrafamento na utilização dos recursos. Ou então o Tribunal tratava do fato administrativo já consumado, no caso o cadáver. A ideia da Constituição de 1967 era fazer com que fosse o órgão de auditoria permanente, que inspecionasse as agências públicas durante a execução e não somente a posteriori. Essa nova teoria ainda está na Constituição, mas na prática o que se sucede é que o Tribunal de Contas não cuida mais do feto, não é preciso mais o registro em sua instância, que era uma fonte inclusive de corrupção. Antes alguns davam propina para conseguir agilizar a aprovação da verba. O Tribunal acabou se concentrando demasiado no fato morto, e não na assistência funcional, na auditoria permanente para aconselhamento. O mal do Tribunal de Contas é que virou um instrumento de fiscalização post mortem e não um órgão de verificação e aconselhamento de medidas de produtividade burocrática. O outro defeito é o formalismo: você pode fazer as maiores safadezas desde que obedeça a um formalismo burocrático. Isso faz com que um mau administrador possa vir a ser aprovado pelo Tribunal de Contas, enquanto um administrador ousado, que se impacienta com o ritmo lento da burocracia, sofre severos incômodos.

No sistema americano há o General Accounting Office, que é o modelo que se queria implementar no Brasil. Ele faz uma crítica no orçamento e se preocupa com medidas de produtividade burocrática. O nosso Tribunal de Contas virou também um celeiro de políticos aposentados ou elementos nocivos da administração que não podem ser simplesmente demitidos. Tornou-se também vítima de megalomania, participando de viagens e simpósios internacionais, quando deveria ser o órgão de máxima austeridade, porque sua função é justamente verificar o bom uso do dinheiro público. Mas caiu no vício do exibicionismo e no vício peripatético. Em Brasília, dificilmente você resiste a esses dois tipos de vícios: ou o sujeito precisa ter um palácio ou então precisa viajar muito, até porque a cidade é chata à beça. Então são aqueles seminários e simpósios previstos para Istambul, mas em que a parada é em Paris, e dura mais tempo do que o seminário, coisas assim…

A melhor maneira de medir a qualidade de um parlamentar é verificar a sua performance de voto no Congresso. Há sujeitos extremamente abundantes, prolíficos na apresentação de projetos, mas sem que isso signifique um dinamismo construtivo. É meramente exibicionismo ou então apenas corporativismo. Nós temos vários cidadãos cuja preocupação excessiva é a regulamentação de profissões. O sujeito acha que regulamentando a profissão garante a fidelidade daquele eleitorado. Outros têm uma abundância oratória. Nesse caso, a enorme vantagem é do sujeito de esquerda. As características da esquerda brasileira no Congresso são: primeiramente, bons pulmões, eles têm uma grande capacidade torácica; em segundo têm uma voz tonitruante e quase sempre estridente; em terceiro, têm o dom da oratória, com um viés de acusação, estão sempre denunciando alguém ou alguma coisa; e em quarto, a confusão mental, porque eles não ligam causa e efeito, meios e fins. Por exemplo: eles vociferam contra o Fundo Monetário Internacional. O que o FMI quer? Ele quer a contenção de gastos para que o governo não tenha que recorrer a ele, Fundo Monetário, ou recorrer ao exterior. À medida que você ataca o FMI e ao mesmo tempo é contra medidas de cortes de gastos, está incorrendo em uma contradição. A melhor forma para se livrar do FMI é cortando gastos. Fica, portanto, um negócio inteiramente confuso.

Falam em uma má distribuição de renda, mas ao mesmo tempo querem manter os privilégios dos funcionários estatais, dos funcionários burocráticos aposentados, da magistratura etc. No final são grandes defensores de privilégios e reclamam contra a má distribuição de renda. Eu diria que se fosse fazer um decálogo das penitências da vida parlamentar, a primeira indiscutível é a condição mor de ir a Brasília toda semana, e a segunda é ouvir os discursos da esquerda. A direita tem discursos horrorosos, mas são platitudes complacentes. A esquerda é pior, porque são platitudes agressivas. E ela se arroga do discurso da compaixão. Nas veias deles corre o leite da ternura humana, na veia dos outros corre o fel da desgraça e da crueldade. E a esquerda pretende deter também o monopólio da moralidade. Só eles são os éticos, os morais, enquanto os demais são egoístas, interesseiros e não têm pureza patriótica.

Mas, a melhor forma de medição da qualidade parlamentar, retornando ao fio da meada, é a performance de voto. É como votou o parlamentar, com que consistência votou. Foi omisso, foi presente, e sendo presente revelou certo grau de coerência doutrinária ou não? Essa é a melhor medida. O Diap (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar, entidade controlada pelos sindicatos de trabalhadores) faz isso com um outro viés. Eu sempre tive nota zero no Diap. Na Constituinte causei até um certo prejuízo involuntário ao Diap, porque eles imprimiram um boletim amplamente divulgado, no qual eu saí com nota oito. Houve um erro de datilografia, era nota zero e saiu oito. Foi o maior pandemônio, eles tiveram que fazer uma correção. Mas, quanto mais perto da nota zero do Diap o parlamentar tiver, mais eficiente ele é. A mesma correlação vale inversamente para a nota 10.”

Depoimento a Renê Garcia e Luiz Cesar Faro | Edição 5, 1998
Roberto Campos (1917-2001)

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