Jorio Dauster

Embaixador, ex-presidente da Vale

DÍVIDA EXTERNA BRASILEIRA: CICATRIZAÇÃO AINDA QUE TARDIA

“No Brasil, sempre se falou muito sobre a dívida externa, mas quase nada sobre sua gênese. É importante compreender como tudo começou. A dívida externa que eu negociei nasceu da confluência dos dois mais importantes movimentos históricos da segunda metade do século passado. O primeiro grande movimento, no rescaldo do conflito mundial, era a Guerra Fria, aquilo que Reagan via como o embate entre os impérios do bem e do mal. A Itália esteve a um passo de ser um país comunista pela via eleitoral, subia o muro de Berlim, o mundo se encontrava numa encruzilhada. Na América Latina, a ascensão de Fidel Castro ao poder, em 1959, cria um foco revolucionário na região, com potencial de se alastrar devido às vergonhosas condições sociais e econômicas prevalecentes. Diante desse risco, os Estados Unidos não ficaram impassíveis. É quando tem início, em grande número de países da América Latina, graças às ações combinadas da CIA e do Pentágono, o processo de mobilização dos setores da direita e das forças armadas para o estabelecimento de ditaduras militares, gerando um continente fardado. E, em muitos deles, como no Brasil, se buscou compensar a perda das liberdades individuais mediante a aceleração do progresso econômico. Pouco mais tarde surge o segundo movimento histórico a que me referi, a crise do petróleo, na verdade dividida em duas fases. Em 1973, o barril estava entre US$ 3 e US$ 4 e, de repente, salta para US$ 12. Em 1979, a tragédia se consuma com o segundo choque, que leva o barril a mais de US$ 30. Para aqueles países que, como o nosso, dependiam total ou quase totalmente do produto importado, a explosão do déficit de conta corrente e a iminência de uma crise cambial aconselhavam uma trava no crescimento e a mudança de paradigma, como fez a Coreia. Mas o Brasil, que vinha vivendo o “milagre econômico”, resolveu adotar a estratégia oposta e tentar escapar da crise acelerando seu programa de investimentos pela substituição de importação de bens de capital. Essa intenção possivelmente teria ficado no mundo da fantasia caso o sistema bancário internacional não estivesse abarrotado dos chamados “petrodólares”, fruto da imensa transferência de renda internacional que levou à acumulação de recursos impossíveis de serem aplicados nos próprios países produtores ou nos grandes centros, como Estados Unidos e Europa, às portas de um processo recessivo. O que fazer com essa montanha de dinheiro? Nada melhor do que despejá-la no quintal fardado, com todas as seguranças dadas pelos regimes militares. E o Brasil viveu então um período de transbordante oferta de crédito, os aviões chegando cheios de banqueiros que ofereciam mundos e fundos a juros até mesmo negativos naquele momento devido à aceleração da inflação nos países credores. E nossa dívida saltou, entre 1978 e 1983, de US$ 43 bilhões para mais de US$ 80 bilhões sem que, aparentemente, as autoridades que comandavam a política econômica lessem o “small print”, onde constava que aquelas taxas tão generosas eram de fato variáveis. Assim, quando em 1981, o FED, comandado por Paul Volcker, trouxe a taxa do prime acima de 20%, não dava mais para correr: o Brasil foi atropelado no meio da rua.

CARTEL DOS DESVALIDOS

Em 1982, o México foi o primeiro a fazer água, pondo a nu o problema de toda a América Latina. No entanto, como os bancos não dispunham de capital suficiente para suportar um default simultâneo de Brasil, México, Argentina e Venezuela, caso apenas esses quatro países se unissem e cessassem os pagamentos, teria sido factível exigirmos um tratamento menos draconiano do que a fria execução dos contratos. Houve até algumas pálidas tentativas de se criar uma espécie de cartel dos desvalidos; mas, oferecendo um empréstimo-ponte aqui e outro ali, o sistema manteve os devedores divididos e absolutamente inermes. Com isso, passamos a viver da mão para a boca, assinando compromissos com o Fundo Monetário Internacional (FMI) que sabíamos serem inviáveis antes mesmo que secasse a tinta nas famosas cartas de intenção. E o que é mais trágico, fomos obrigados a fazer a transição da ditadura para o governo civil nas piores condições possíveis, terminando por contrair novas dívidas apenas para saldar as antigas. Era o bêbado descendo a ladeira em disparada.

MORATÓRIA

O tombo não tardou. A inevitável moratória, anunciada no início de 1987, chegou a ser fantasiada como um gesto de caráter doutrinário, mas o Brasil estava simplesmente quebrado, e o processo de centralização do câmbio no Banco Central já vinha transformando automaticamente a dívida externa do setor privado em dívida externa pública. Os tais US$ 40 bilhões do fim da década de 70 já haviam se transformado em US$ 100 bilhões – e isso em dólares daquela época, um quarto de século atrás! Além do mais, com um detalhe que fazia toda a diferença: dos quatro grandes devedores da América Latina, o Brasil foi o único que parou também de pagar os juros. E, com qualquer banqueiro, dá para discutir o alongamento de prazos e redução de pagamentos do principal, com a condição de que os juros sejam honrados a fim de manter o crédito vivo nos livros. E, nessa altura, o Brasil debilitado tinha de enfrentar um sistema financeiro forte e coeso, já que nossos empréstimos eram tomados de consórcios reunindo bancos de todo o mundo. Como prova do poder de tal sistema, basta recordar que vem daquela época a perda de importância da economia real, tanto que nunca mais nenhum estudante organizou protestos contra as multinacionais como era de praxe na década dos 1960. E, fazendo um parênteses, diga-se que o establishment norte-americano tem sido muito hábil em manter a financeirização da economia. Lá se criou uma porta giratória em que os melhores talentos circulam continuamente pelas universidades, Wall Street, governo e bancos internacionais, gerando uma plutocracia que Obama não conseguiu derrubar e que está levando os Estados Unidos a exibir em breve um índice de distribuição de renda pior que o brasileiro!

O CHAMAMENTO

Durante os primeiros anos que se seguiram à moratória, o Brasil adotou a tática suicida de utilizar suas autoridades máximas nas negociações com os credores internacionais, sendo sintomático o fato de que o Secretário do Tesouro, Baker, rechaçou a proposta original de securitização da dívida levada a ele pessoalmente por Bresser-Pereira. Ora, é claro que general não pode ir para a trincheira! O México inaugurou modelo mais eficaz ao designar um negociador oficial, por coincidência, velho conhecido meu das negociações de café, Angel Gurría, secretário executivo da OCDE desde 2006. Por aqui, após as frustradas experiências ao longo do governo Sarney, o presidente Fernando Collor e a ministra Zélia Cardoso de Mello entenderam que o Brasil também deveria ter um negociador da dívida externa desligado da máquina administrativa. Lembro até que, ao ler nos jornais sobre a decisão do governo, pensei: “Essa missão faz o meu gênero. Acho que eu ia gostar desse negócio…”. Mas não conhecia ninguém no novo governo, não movi uma palha e, hoje, mais de duas décadas depois, com toda a sinceridade, não sei como chegaram ao meu nome, embora economistas ligados ao ministro Dílson Funaro conhecessem minha trajetória como negociador internacional. Naquele momento, no início de 1990, eu era simplesmente um embaixador nos “corredores” porque, logo em seu primeiro dia de governo, Fernando Collor extinguiu o Instituto Brasileiro do Café (IBC) que eu presidira nos últimos três anos. Como acontece nessas ocasiões, fiquei à espera de ser convocado pelo Itamaraty para alguma nova missão. Mas acredito que o governo realmente procurava alguém com experiência de negociação internacional, habituado a conviver com momentos de grande pressão e que não estivesse ligado ao sistema financeiro e aos impasses anteriores. O fato é que, lá pelo segundo ou terceiro mês do governo Collor, fui chamado pela ministra Zélia para uma conversa em que ela me fez o convite formal para a função e revelou sua intenção de criar um esquema institucional próprio para conduzir o assunto, com diversos assessores e coisas do gênero. Ao aceitar, porém, eu disse que queria ser uma asa delta descartável ao final do voo, ao que ela me olhou certamente achando estar diante de um louco. No entanto, expliquei que, com minha longa experiência no setor público, estava claro que eu deveria ser um personagem com prazo de validade, com data certa para entrar e sair de cena, sem procurar criar espaços burocráticos que provocassem a resistência dos vários órgãos envolvidos na matéria. Disse à ministra Zélia: “Ou sou abatido em pleno voo, o que faz parte da regra do jogo, ou chegamos ao fim do trajeto e, então, desapareço”. Isso porque o negociador é a ponta de um esmeril: desgastou, troca-se; coisa que não se pode fazer tão facilmente com um ministro da Fazenda ou um presidente do Banco Central. Fiz porém duas exigências. Disse que só aceitaria a missão se contasse com um decreto da Presidência da República me nomeando embaixador plenipotenciário para a negociação da dívida externa e se reunisse os principais integrantes da equipe econômica para dizer que, a partir daquele momento, toda e qualquer questão relativa ao assunto seria tratada exclusivamente por mim. Sabedor das manhas burocráticas, fui incisivo em relação ao que precisava para desempenhar a função: “Ninguém poderá me negar nenhuma informação. A senhora vai chamá-los aqui e dizer que eu terei acesso a todos os dados e a todas as pessoas sob o seu comando. Se algo for negado, não estão negando a mim, mas à ministra da Economia. Não quero salas nem uma tropa de assessores ou outros rapapés. Quero acesso às informações e plenos poderes”. E assim, nos entendemos perfeitamente; o compromisso foi aceito e cumprido, nunca tive o menor problema com nenhuma repartição. E, de quebra, ainda ganhei do Ibrahim Eris excelentes instalações no Banco Central.

CENÁRIO

O Brasil tinha pressa. O cenário, naquele momento, era terrível. O país entrava no quarto ano de moratória e a dívida explodira, notadamente pela concentração do câmbio no Banco Central. Talvez não tivéssemos sequer US$ 2 bilhões em reservas. Os bancos credores e seus governos buscavam se aproveitar dessa extrema fragilidade pressionando para que o Brasil “assinasse em baixo” um acordo preparado pelo Departamento do Tesouro dos Estados Unidos e já enquadrado no famoso Plano Brady (que previa certa redução do montante da dívida – o chamado “hair cut” – em troca da emissão de novos papéis garantidos em parte por bônus do governo norte-americano). Só que os parâmetros oferecidos eram aqueles aplicados um ano antes para acertar a dívida do México, os quais simplesmente não se compatibilizavam com as condições macroeconômicas brasileiras. Era o que eu chamava entre os amigos de “Barbearia Brady”. Tinha até uma cadeira confortável e toalha felpuda, mas, quando o devedor se sentava, não tinha o direito de escolher o corte. Afinal, era o barbeiro que portava a tesoura e a navalha afiada…

FILOSOFIA

Minha primeira providência foi mergulhar durante um mês em relatórios, estudos, contratos, enfim numa imensa papelada para me inteirar da real situação. Formei grupos de trabalho com integrantes da Fazenda, do Planejamento, do Banco Central, do Itamaraty, incumbindo cada qual de estudar determinado tema da negociação para com isso cobrir os aspectos financeiros, técnicos e jurídicos. Durante algumas semanas todos trabalharam na preparação de seus relatórios; foi quando aprendi muito e também pude selecionar quem me acompanharia na escalada do Everest. No entanto, o mais importante é que fomos para a negociação com um conceito diferente. Anteriormente, as tratativas com os credores sempre se basearam na capacidade do balanço de pagamentos, quantos dólares teriam de estar disponíveis em tais e quais prazos. Esse foi um grande equívoco. O pagamento da dívida depende na essência de um equacionamento fiscal, mais do que cambial. A rigor, trata-se de avaliar qual o grau de sofrimento passível de ser imposto ao povo para criar a poupança que o governo transferirá ao exterior. Personagem determinante para o advento desse avanço doutrinário foi o economista Antonio Kandir, então secretário de Política Econômica. No BC, Ibrahim Eris e Carlos Eduardo Freitas também foram fundamentais para a introdução desse novo conceito, que irritava sobremaneira os credores externos e muitos economistas aqui dentro do país, mas do qual não nos afastamos um só milímetro.

PRIMEIRO, OS JUROS

Quando iniciamos as conversas, os banqueiros, claro, babavam sangue por conta da longa suspensão do pagamento dos juros. Do lado dos credores, as negociações ficavam a cargo do chamado Comitê Assessor de Bancos, que tinha como chairman o representante do Citibank, Bill Rhodes. Um detalhe importante: conhecendo as regras da barbearia e desejoso de manter o topete, nunca fiz a romaria a Washington e dei a partida nas negociações sem pedir a bênção do Tesouro norte-americano, até então uma praxe bem cristalizada. No entanto, uma das virtudes de um bom negociador consiste em passar alguns minutos do dia usando os sapatos do adversário para conhecer onde doem os calos dele. É preciso pensar, nem que seja por alguns instantes, com a cabeça do seu oponente. E, naquele momento, pensar como banqueiro significava entender que eles jamais negociariam o estoque da dívida sem que antes houvesse uma solução para os juros atrasados, que já então somavam algo em torno de US$ 8 bilhões. Por isso, tornou-se imperativo resolver o problema “menor”, mas – e aí estava nosso pulo do gato – sem abandonar sua vinculação essencial com o “maior”. Para tal fim, e vencendo ferrenha resistência dos credores, ficou estabelecido que os bônus relativos ao acerto dos juros atrasados só lhes seriam efetivamente entregues quando definidos os parâmetros do pagamento do principal. Essa vinculação, de que até hoje poucos parecem ter conhecimento, era a única segurança de que o montante total de nossos futuros compromissos externos se adequava à famosa capacidade de pagamento que antes nunca fora invocada por nenhum país devedor.

PLAZA DE TOROS

O processo de renegociação foi bastante duro, a começar pela austeridade que marcou nosso trabalho. Por conta da verba escassa, apenas um grupo restrito viajava a Nova York para os encontros com os banqueiros, entre os quais Carlos Eduardo de Freitas e o advogado Luiz Carlos Sturzenegger, pelo Banco Central, e Maria Silvia Bastos Marques, que à época trabalhava com Kandir. Costumávamos ficar em um hotel bem baratinho. Uma vez, no café da manhã, um casal de turistas brasileiros me perguntou: “O senhor não é o negociador da dívida brasileira? Parabéns por ficar neste hotel”. No que eu respondi: “Pois é… Se não, não seria dívida”. O importante é que nosso grupo ficava junto da manhã até a noite, gerando um extraordinário espírito de equipe. Já as negociações com os bancos foram marcadas por um alto grau de tensão e acompanhadas por diversas táticas de coação psicológica que poderiam perturbar alguém menos acostumado a essas manobras. Como certamente se recordam meus companheiros de missão, parecia que entrávamos numa Plaza de Toros, com direito a três cadeiras no centro de imensa mesa, cercados de uns 40 representantes de bancos de todos os continentes compreensivelmente sequiosos de nos enfiar suas afiadas banderillas. Quase todos os dias, quando chegávamos, já havia sobre a mesa cópias dos jornais brasileiros com as piores notícias sobre nossa economia enviadas por fax. Tudo isso, naturalmente, fazia parte do jogo, mas também tínhamos nossos truques para conturbar as hostes inimigas. E, no final, se estabeleceu um clima mais construtivo do que nas agitadas sessões iniciais.

TRIPÉ DA NEGOCIAÇÃO

Entre dezembro de 1990 e março de 1991, foram tomadas em caráter estritamente unilateral as três medidas que marcaram a saída da moratória e abriram caminho para a assinatura do acordo de pagamento dos juros atrasados, culminando três anos depois no acordo que envolveu todo o estoque da dívida. Em dezembro de 1990, comunicamos ao Comitê Assessor de Bancos que o Brasil passaria a quitar o equivalente a 30% dos juros da dívida externa vincenda do setor público, liberando também os pagamentos do setor privado, incluindo os bancos federais e estaduais. Cerca de três meses depois, Petrobras e Vale foram igualmente liberadas. Em março de 1991, assinamos com os bancos credores o “term sheet” relativo aos juros atrasados, daí resultando os IDU bonds – Interest Due and Unpaid –, cuja entrega, contudo, como já disse, ficou condicionada à negociação dos parâmetros básicos do pagamento do principal. Por fim, extinguiu-se a exigência de que fossem mantidos depósitos compulsórios nas agências de bancos brasileiros no exterior, mecanismos conhecidos como P3 e P4, o que acarretou queda significativa dos juros sobre as dívidas de curto prazo. Cumpre ter presente que essas medidas foram de importância crucial porque, não tendo sido objeto de negociação, demonstraram à banca internacional, ainda cética, a seriedade e boa-fé do governo na busca de uma solução economicamente sustentável. É incrível como até hoje não se escreveu um só livro que relate em profundidade esse belo momento da história recente do Brasil, embora eu venha tentando convencer o próprio Carlos Eduardo a fazê-lo. Há um enorme desconhecimento sobre o assunto, inclusive por parte de personagens que, de uma maneira ou de outra, deveriam estar mais familiarizados com a questão. É o caso, por exemplo, dos equívocos cometidos por Roberto Campos em sua autobiografia. Na obra “A Lanterna na Popa” (Topbooks Editora), ao mencionar a renegociação da dívida, o ex-senador escreveu que a “atitude confrontacionista” teve como “único resultado o aumento da taxa de juros sobre nossas dívidas de curto prazo, que só seria reversada na segunda fase do governo Collor, com a nomeação de Marcílio Marques Moreira para o ministério da Economia, em maio de 1991”. Nesse caso, Campos teve resposta em carta que lhe enviei de Bruxelas, onde eu ocupava o posto de embaixador do Brasil junto à União Europeia.

SENADO

É bom que se diga que essa não foi uma batalha travada apenas no front externo. Segundo a Constituição de 1988, caberia ao Senado Federal estabelecer as diretrizes da renegociação da dívida externa; mas eram bem conhecidas as resistências no Congresso a qualquer acordo com os credores pois, sob a liderança do PT, se impugnava até mesmo a validade daquelas obrigações. Pois bem, nessa empreitada tive a inestimável ajuda do então senador Fernando Henrique Cardoso (PSDB-SP), a quem expus os objetivos que eu perseguia nas negociações diante da necessidade de que o Brasil deixasse de ser visto como um pária internacional. Como ele compartilhava inteiramente desse ponto de vista, prontificou-se a mobilizar seus colegas da Comissão Econômica daquela casa, valendo-se desde o início do apoio dos senadores Mário Covas e Jorge Bornhausen. Foram numerosos encontros e diversos almoços em que nasceu a Resolução 82 do Senado Federal, aprovada em 18 de dezembro de 1990, que veio dar cumprimento ao Artigo 52 da Constituição Federal. O aval do Senado, inclusive à tese da capacidade de pagamento, removeu os questionamentos à legitimidade da renegociação que empreendíamos e aumentou consideravelmente a credibilidade do Brasil aos olhos dos credores. Mostrou, também, que aquela não era uma iniciativa isolada do Executivo, e sim um compromisso histórico da nação brasileira.

POUSO SUAVE

Cumpri aquilo que disse à ministra Zélia Cardoso de Mello em nosso primeiro encontro: concluído o voo, me desfiz da asa e fui viver outras aventuras dentro e fora do serviço público. Após sua saída do ministério da Economia, em maio de 1991, ainda permaneci no posto por um breve período da gestão de Marcílio Marques Moreira a fim de ultimar o acordo para o pagamento dos juros atrasados. Como colega do Itamaraty, conhecia Marcílio há muito tempo e, durante a negociação, conversávamos com frequência porque, como embaixador em Washington, ele servia como canal informal junto aos funcionários do Departamento do Tesouro mais envolvidos na questão. Assim, foi com a sensação de dever cumprido que passei o bastão a Pedro Malan, que com grande brilhantismo negociou os acertos sobre o estoque da dívida. Naquela passagem, ocorreu algo raro no Brasil: eu, Malan e Armínio Fraga, que então assumia a área internacional do BC, fizemos um road show mundo afora para demonstrar a continuidade dos esforços do governo brasileiro no processo negociador.

ETERNA VIGILÂNCIA

Naquele momento, o Brasil começava a estancar uma hemorragia, mas o pagamento da dívida externa resultou praticamente em duas décadas perdidas, marcadas por muito sofrimento. Arcamos com um preço extremamente elevado, dezenas de bilhões de dólares saíram da nossa economia para liquidar a fatura de uma sucessão de decisões equivocadas. Mas o Brasil honrou seus compromissos de forma exemplar, sem nunca ter voltado à mesa de negociação. Muito da credibilidade que temos hoje no mercado internacional vem desse período. E, se nos idos de 1990, alguém dissesse que hoje (2013) teríamos quase US$ 400 bilhões em reservas, estaria se candidatando a uma camisa de força. Mas o Brasil soube aproveitar muito bem o banquete oferecido ao mundo pelos Estados Unidos e pela China no início deste século e escapou da restrição externa que nos condenava a realizar os famosos voos de galinha. No entanto, o preço dessa libertação deve ser mesmo a eterna vigilância. Eu diria que, nas condições atuais, nem se pode pensar no retorno a uma situação tão dramática quanto àquela que vivemos. Mas também não dá para crer que estamos refestelados sobre um colchão eterno, pois o déficit em conta corrente já volta a atingir níveis desconfortáveis. Que ninguém se esqueça de que pagamos a dívida externa com muito suor, que conquistamos nossa soberania a duras penas, E se, nas décadas de 1970 e 1980, entramos nesse turbilhão, em parte por uma confluência de fatores negativos externos, também só deixamos o cataclismo essencialmente graças à conjunção de acontecimentos exógenos. Está na hora de capricharmos mais no trabalho de casa.”

Depoimento a Claudio Fernandez e Luiz Cesar Faro | Edição 63, 2013

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